《聊城市城市地下管線規(guī)劃管理辦法》立法后評(píng)估報(bào)告

聊城市自然資源和規(guī)劃局

2023年7月

　　為全面了解《聊城市城市地下管線規(guī)劃管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）的文本質(zhì)量和實(shí)施效果，根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定和聊城市司法局立法后評(píng)估工作的通知，市自然資源和規(guī)劃局組織開展了《辦法》立法后評(píng)估工作，現(xiàn)將自評(píng)情況報(bào)告如下：

　　一、評(píng)估工作的基本情況

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　　按照聊城市司法局《關(guān)于開展政府規(guī)章立法后評(píng)估工作的通知》要求，市自然資源和規(guī)劃局啟動(dòng)《辦法》立法后評(píng)估工作小組，主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng)，各相關(guān)科室負(fù)責(zé)人、各分局局長(zhǎng)為成員的立法后評(píng)估工作領(lǐng)導(dǎo)小組，從組織上保障立法后評(píng)估工作的順利開展。

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　　2023年6月13日，制定《關(guān)于<聊城市城市地下管線規(guī)劃管理辦法>立法后評(píng)估工作實(shí)施方案》，明確這次評(píng)估工作的評(píng)估原則、評(píng)估內(nèi)容和評(píng)估工作的總體要求和安排，保證《辦法》立法后評(píng)估工作的順利進(jìn)行。

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　　1、調(diào)查評(píng)估對(duì)象。通過(guò)調(diào)查聊城市自然資源和規(guī)劃局干部職工、政府各相關(guān)部門、企事業(yè)單位、相關(guān)領(lǐng)域人大代表、政協(xié)委員和社會(huì)公眾，了解對(duì)《辦法》主要內(nèi)容實(shí)施效果及看法。

　　2、召開專家論證會(huì)。為確實(shí)提高《辦法》立法后評(píng)估的科學(xué)性，2023年7月組織召開了《辦法》立法后評(píng)估專家論證會(huì)，聽取有關(guān)專家及住建、城市管理、行政審批等相關(guān)部門的意見建議，并按照意見建議修改形成評(píng)估報(bào)告。

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　　為確保《辦法》立法后評(píng)估合理客觀、科學(xué)、公正，按照評(píng)估內(nèi)容和工作要求，對(duì)照相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的規(guī)定，結(jié)合各方面反饋的意見和建議，聯(lián)系工作實(shí)際，得出初步評(píng)估結(jié)論，形成自評(píng)報(bào)告初稿。

　　二、評(píng)估內(nèi)容分析

　　《聊城市城市地下管線規(guī)劃管理辦法》經(jīng)2018年12月29日市人民政府第41次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，自2019年2月1日起施行?！掇k法》結(jié)合聊城地方實(shí)際，從管線規(guī)劃編制和審批、規(guī)劃許可與變更、規(guī)劃核實(shí)和歸檔等方面對(duì)地下管線規(guī)劃管理作出了具體規(guī)定?！掇k法》實(shí)施以來(lái)，對(duì)規(guī)范我市地下管線規(guī)劃建設(shè)與管理起到了積極的促進(jìn)作用?？傮w而言，《辦法》實(shí)施以來(lái)制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)體現(xiàn)了立法的目的，政府各主管部門和行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)均有明確，在立法層面具有重要的意義。

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　　1、立法依據(jù)?！掇k法》制定的主要依據(jù)是《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國(guó)檔案法》、《山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《城市地下管線工程檔案管理辦法》等法律法規(guī)。

　　2、立法主體、立法程序、立法內(nèi)容。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》的相關(guān)規(guī)定，設(shè)區(qū)的市人民政府有權(quán)制定規(guī)章，《辦法》的立法主體享有《立法法》賦予的立法權(quán)限；《辦法》的立法程序合法規(guī)范，《辦法》的制定，嚴(yán)格完成立項(xiàng)、起草、審查、決定、公布、備案等所有規(guī)定程序；《辦法》的內(nèi)容符合制定時(shí)上位法的規(guī)定，《辦法》內(nèi)容在結(jié)合聊城市管線規(guī)劃工作實(shí)踐的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格遵循上位法的規(guī)定，立法內(nèi)容不越權(quán)、不違法。在無(wú)證建設(shè)和未按規(guī)劃建設(shè)的法律責(zé)任方面，均是按照上位法的要求設(shè)置和規(guī)定；在具體管理制度和措施方面，也未與上位法沖突。《辦法》經(jīng)征求意見后報(bào)市政府常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)并對(duì)外公布，規(guī)章的立法程序符合《規(guī)章制定程序條例》的相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，不存在抵觸。

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　　依據(jù)《立法法》、《規(guī)章制定程序條例》等法律、行政法規(guī)的規(guī)定，參考學(xué)習(xí)其他地市的立法經(jīng)驗(yàn)等，結(jié)合論證會(huì)中各相關(guān)部門的意見，評(píng)估工作小組認(rèn)為，《辦法》的立法目的和基本原則科學(xué)合理，符合城市建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì)；《辦法》在制定時(shí)結(jié)合我市管線規(guī)劃管理工作實(shí)際，明確了行政主管部門、管線建設(shè)單位、產(chǎn)權(quán)單位、管理單位以及其他相關(guān)部門的權(quán)責(zé)，管線規(guī)劃編制、審批、許可、驗(yàn)線、核實(shí)、歸檔等具體制度必要且合理，基本體現(xiàn)了公平、公正原則；行政責(zé)任和民事責(zé)任的設(shè)置與行政相對(duì)人行為性質(zhì)、情節(jié)相協(xié)調(diào)。但機(jī)構(gòu)改革后，部分職能部門職責(zé)發(fā)生調(diào)整，《辦法》中內(nèi)容存在與實(shí)際不一致的情況，比如《辦法》第十一條“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)持建設(shè)項(xiàng)目選址意見書申報(bào)表、標(biāo)明擬選位置的項(xiàng)目區(qū)位圖和地形圖等材料，向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請(qǐng)核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目選址意見書”；第十二條，“新建、改建、擴(kuò)建地下管線建設(shè)工程，建設(shè)單位持土地使用相關(guān)證明、修建性詳細(xì)規(guī)劃、市政工程設(shè)計(jì)方案等材料向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出建設(shè)工程規(guī)劃許可申請(qǐng)等。”核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證審批權(quán)限已于2019年11劃轉(zhuǎn)至市行政審批服務(wù)局。”

　　（三）協(xié)調(diào)性分析

　　通過(guò)對(duì)比分析，《辦法》的相關(guān)規(guī)定與上位法不相沖突，與國(guó)家及省、市相關(guān)規(guī)范性文件《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理有關(guān)工作的通知》、《山東省城市地下綜合管廊管理規(guī)定》、《聊城市建設(shè)工程規(guī)劃驗(yàn)線和竣工規(guī)劃核實(shí)管理辦法》等不存在不一致的問題。結(jié)合專家論證會(huì)的意見及建議情況，評(píng)估工作小組認(rèn)為，地下管線是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，包括規(guī)劃、建設(shè)、確權(quán)登記、運(yùn)營(yíng)管理等多個(gè)環(huán)節(jié)，《辦法》僅包含規(guī)劃、信息檔案管理相關(guān)內(nèi)容，比如建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理等內(nèi)容缺失，在一定程度上導(dǎo)致地下管線管理存在薄弱環(huán)節(jié)。雖然《辦法》與上位法和相關(guān)規(guī)范性文件之間無(wú)沖突，但內(nèi)容偏窄，有待完善。

　　（四）可操作性分析

　　通過(guò)專家論證會(huì)中專家和相關(guān)部門的反饋，評(píng)估工作組認(rèn)為《辦法》對(duì)法律規(guī)范的規(guī)定明確，基本制度切合實(shí)際易于操作。如管線建設(shè)的禁止情形明確無(wú)誤。《辦法》第八條的規(guī)定：“統(tǒng)籌地下各類設(shè)施、管線布局，原則上不允許在中心城區(qū)規(guī)劃新建生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性危險(xiǎn)化學(xué)品輸送管線，其他地區(qū)新建的危險(xiǎn)化學(xué)品輸送管線，不得在穿越其他管線地下設(shè)施時(shí)形成密閉空間，且距離應(yīng)滿足標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求”。這項(xiàng)禁止性規(guī)定的內(nèi)容不存在歧義，便于主管部門正確操作。

　　《辦法》在實(shí)際運(yùn)用中由于管線工程涉及領(lǐng)域廣、管線工程情況多樣等原因，導(dǎo)致《辦法》所設(shè)定的部分制度在實(shí)踐中不容易落實(shí)和操作。如管線施工過(guò)程中的驗(yàn)線、覆土前竣工測(cè)量制度在實(shí)踐操作中未能有效落實(shí)?！掇k法》第十五條規(guī)定：“地下管線開挖前，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出驗(yàn)線申請(qǐng)，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門委托具有相應(yīng)條件的測(cè)繪單位進(jìn)行驗(yàn)線，依法向規(guī)劃行政主管部門申請(qǐng)驗(yàn)線。符合規(guī)劃許可要求的，核發(fā)建設(shè)工程驗(yàn)線確認(rèn)書，建設(shè)單位方可開工”；第十六條規(guī)定：“地下管線工程覆土前應(yīng)當(dāng)委托具備相應(yīng)條件的測(cè)繪單位對(duì)該工程進(jìn)行竣工規(guī)劃勘驗(yàn)，并出具竣工規(guī)劃勘驗(yàn)測(cè)繪報(bào)告；城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對(duì)經(jīng)審核符合規(guī)劃許可內(nèi)容的，核發(fā)建設(shè)工程竣工規(guī)劃核實(shí)合格證。”該規(guī)定在實(shí)際工作中的可操作性不強(qiáng)。主要原因：一方面，管線施工具有特殊性，大多數(shù)管線施工都在公共道路上進(jìn)行，不及時(shí)覆土將帶來(lái)公共交通問題；另一方面，有些管線有安全上的考量，不及時(shí)進(jìn)行覆土處理可能引起安全事故，因此很多時(shí)候管線單位在未經(jīng)《辦法》規(guī)定的測(cè)繪單位測(cè)量的情形下就已經(jīng)覆土。

　?。ㄎ澹┮?guī)范性分析

　　通過(guò)分析《辦法》條文的用語(yǔ)，比對(duì)《辦法》條文之間的關(guān)系，可以看到《辦法》在框架體系、章節(jié)設(shè)置、條文表述等方面均符合立法要求，立法技術(shù)規(guī)范、邏輯結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、表述內(nèi)容準(zhǔn)確，在上位法的框架下對(duì)地下管線的規(guī)劃編制、規(guī)劃管理、違法責(zé)任等方面作出了具體規(guī)定?？傮w而言，《辦法》是一部用語(yǔ)規(guī)范、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、邏輯嚴(yán)密的政府規(guī)章。

　　（六）績(jī)效性評(píng)估

　　通過(guò)調(diào)研，被調(diào)查對(duì)象對(duì)《辦法》實(shí)施的總體情況作出肯定的評(píng)價(jià)，認(rèn)為《辦法》制定符合地下管線規(guī)劃管理實(shí)際，《辦法》在實(shí)施過(guò)程中得到了的普遍認(rèn)可，建設(shè)單位申辦規(guī)劃手續(xù)的意識(shí)有了明顯提高，《辦法》的實(shí)施對(duì)促進(jìn)管線規(guī)劃管理，規(guī)范我市地下管線建設(shè)，保障城市安全運(yùn)行方面具有明顯的成效。但在實(shí)際中，仍不同程度地存在地下管線未批先建、野蠻施工挖斷管線、重復(fù)開挖敷設(shè)管線、未按規(guī)定報(bào)送管線竣工驗(yàn)收資料等情況。因此，《辦法》對(duì)管線規(guī)劃驗(yàn)線與核實(shí)手續(xù)履行、管線竣工資料報(bào)送、違法行為查處等方面的規(guī)劃管理仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。

　　三、評(píng)估結(jié)論和建議

　　通過(guò)對(duì)《辦法》在制定當(dāng)時(shí)以及實(shí)施過(guò)程中的立法質(zhì)量和實(shí)施效果的評(píng)估，評(píng)估工作小組認(rèn)為，《辦法》的立法主體享有相應(yīng)的立法權(quán)限，立法事項(xiàng)符合上位法的要求，制定過(guò)程也符合相應(yīng)的立法程序，內(nèi)容不與上位法沖突；立法目的和基本原則科學(xué)合理，符合城市建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì)，具體管理制度必要且合理，責(zé)任設(shè)置與行政相對(duì)人行為性質(zhì)、情節(jié)相協(xié)調(diào)；結(jié)構(gòu)完整、基本條款齊全，在條文表述上基本準(zhǔn)確明晰；協(xié)調(diào)性程度較高；基本制度能夠被有效操作落實(shí)；實(shí)施后取得了較顯著的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，國(guó)家、省、市關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的各項(xiàng)制度的出臺(tái)，部分規(guī)定已不能很好的適應(yīng)新時(shí)期下的規(guī)劃管理工作的實(shí)際，行政管理體制和部門職能等發(fā)生了重大變化，該《辦法》已不能很好的適應(yīng)新時(shí)期城市地下管線管理工作。針對(duì)以上情況及專家論證意見提出以下建議：

　　一是城市地下管線管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程。包括規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行、信息檔案管理等多方面內(nèi)容，規(guī)劃只是其中一部分內(nèi)容。該《辦法》主要針對(duì)地下管線規(guī)劃管理提出了相關(guān)工作要求，相較于城市地下管線管理整體而言，存在管理面窄、內(nèi)容不全等問題，因此，需要統(tǒng)籌考慮城市地下管線全生命周期的管理工作，制定與實(shí)際相適應(yīng)的管理辦法。

　　二是其他地市城市地下管線管理辦法制定情況。通過(guò)梳理發(fā)現(xiàn)，濰坊市、濟(jì)南市、東營(yíng)市等省內(nèi)地市及蘇州市、無(wú)錫市、蚌埠市等省外城市均出臺(tái)了城市地下管線管理辦法，均包括規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行、信息管理等多方面內(nèi)容，更加貼合管理實(shí)際。

　　三是地下管線管理的主管部門不是市自然資源和規(guī)劃局。根據(jù)《聊城市自然資源和規(guī)劃局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（聊辦字[2019]45號(hào)），我局不是城市地下空間管理的職能部門。

　　四是根據(jù)《聊城市行政審批服務(wù)局與聊城市自然資源和規(guī)劃局事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)交接工作備忘錄》，建設(shè)工程規(guī)劃許可證審批事項(xiàng)已于2019年11月15日劃轉(zhuǎn)至聊城市行政審批服務(wù)，與《辦法》中城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證沖突。

　　綜上，按照《山東省政府規(guī)章制定程序規(guī)定》第三十三條第三、四款的規(guī)定，建議該《辦法》廢止。